Author: Paolo Oreto

Deliberazione Aut. Vigil. LL.PP. 25 giugno 2002, n. 179	
Incarichi professionali a docenti universitari 

Riferimento normativo:articolo 17, comma 1, lettere a), b) e c) legge 109/94 e s.m.i. 

Il Consiglio
Vista la relazione dell’Ufficio Affari Giuridici 

Considerato in fatto 
L’Università degli Studi di Firenze ha sottoposto all’Autorità una richiesta di parere in merito alla possibilità di affidare incarichi di progettazione esterna, trovandosi nelle condizioni di cui al comma 4 dell’articolo 17 della legge 109/94 e s.m., a personale docente dei Dipartimenti dell’Università stessa non appartenente all’Ufficio Tecnico ovvero di corrispondere loro l’incentivo di cui all’art. 18 della medesima legge in caso di progettazione interna.
Stante la rilevanza della questione ed il coinvolgimento di numerosi interessi di settore, in conformità a quanto stabilito dal Regolamento sul funzionamento dell’Autorità per la vigilanza sui lavori pubblici, è stata convocata un’audizione che ha avuto luogo presso la sede dell’Autorità stessa in data 11 aprile 2002.
A detta audizione hanno partecipato i rappresentanti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti, del Ministero dell’istruzione, dell’università e della ricerca scientifica, della Conferenza dei Rettori delle Università italiane e del Consiglio Nazionale degli ingegneri.
I rappresentanti della Conferenza dei Rettori delle Università italiane hanno sostenuto l’incompatibilità di incarichi affidati a singoli docenti a tempo pieno in qualità di liberi professionisti, mentre appare legittimo che docenti a tempo parziale possano concorrere al pari degli altri professionisti alle procedure di affidamento degli stessi.
Diversa è la situazione qualora si tratti di incarichi affidati ad un dipartimento dell’Università cui appartiene il docente, trattandosi in detto ultimo caso di un’attuazione del principio dell’avvalimento da parte di una pubblica amministrazione dell’operato di altra amministrazione. I dipartimenti universitari, inoltre, possono anche costituire società di capitali e, quindi, partecipare ad affidamenti esterni di incarichi di progettazione.
I rappresentanti del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti hanno sostenuto che nel caso di progettazione interna all’Università non sembrano esserci motivi ostativi a che l’incarico sia affidato ad un docente della stessa Università. Del pari potrebbe considerarsi nel caso in cui un’amministrazione, mediante stipula di apposita convenzione con l’Università, intenda avvalersi  delle strutture di quest’ultima per la predisposizione di elaborati progettuali: anche in quest’ultimo caso si tratterebbe di una forma di progettazione interna, anche se l’istituto dell’avvalimento è espressamente previsto dalla legge solo per i Provveditorati e le amministrazioni provinciali.
In quanto alla possibilità, poi, di affidare incarichi di progettazione a docenti universitari quali liberi professionisti nel caso in cui l’Università partecipi a dette procedure di gara, il Ministero suddetto ritiene che ciò potrà avvenire qualora l’Università indichi i nominativi dei docenti specificamente incaricati della progettazione.
Il Consiglio Nazionale degli ingegneri ha affermato che le Università non possono ritenersi legittime affidatarie di incarichi di progettazione in quanto le stesse, in proprio ovvero mediante società di servizi appositamente costituite, non sono da ritenersi ricomprese nell’elenco di cui all’art. 17 lettere dalla a) alla g) della legge 109/94 e s.m..
Successivamente all’audizione, la presente tematica è stata anche sottoposta alla attenzione dei firmatari dei Protocolli d’intesa con questa Autorità, che hanno formulato le seguenti valutazioni.
L’Ala Assoarchitetti ha sottolineato il rischio collegato all’allargamento ai docenti universitari della possibilità di essere incaricati di attività di progettazione, direzione lavori ed accessorie, stante la accertata possibilità per gli stessi di potersi avvalere di collaboratori che svolgono la propria attività a favore dei docenti praticamente a costo zero. Ciò comporterebbe un rischio di turbativa del mercato a discapito dei liberi professionisti.
Secondo l’OICE l’art. 17, comma 1, della legge 109/94 e s.m. consente alle stazioni appaltanti di affidare incarichi di progettazione ad altre amministrazioni pubbliche nel caso vi sia una specifica disposizione normativa al riguardo. Peraltro, il decreto legislativo 157/95 consente l’utilizzazione di “altre amministrazioni pubbliche solo in virtù di specifiche  disposizioni legislative, regolamentari o amministrative”. Pertanto, secondo l’Oice, al momento non si ravvisa la possibilità di affidare detti incarichi alle Università non esistendo una norma che lo preveda espressamente. Inoltre, le Università in quanto tali non sono qualificabili come società di professionisti o di ingegneria e, pertanto, non possono partecipare agli affidamenti esterni di incarichi di progettazione.

Ritenuto in diritto 
Occorre preliminarmente evidenziare la disciplina vigente sugli incarichi di progettazione. 
Nell'atto di regolazione 6/99, in tema di incarichi di progettazione e direzione lavori al punto VII delle conclusioni l’Autorità ha statuito che "rimangono salvi, per i dipendenti a tempo pieno, lo svolgimento degli incarichi consentiti dalle norme sul pubblico impiego e, per i dipendenti a tempo definito, lo svolgimento degli incarichi che non incorrano nei divieti sopraindicati, nonché, per particolari categorie di dipendenti, l'applicazione di disposizioni che derogano alla disciplina generale sopra esaminata." 
Per quanto attiene al personale docente universitario occorre riferirsi alla speciale disciplina di settore, così come individuata dal DPR 382/1980 e s.m.i. 
Per il personale docente a tempo pieno va rilevato che l'articolo 11, comma 5 del regolamento suddetto instaurava una preclusione di carattere generale allo svolgimento di qualsiasi attività professionale e di consulenza esterna. Successivamente la legge 118/1989 ha modificato il DPR 382/1980 stabilendo che i docenti possono svolgere attività per conto di amministrazioni pubbliche purché prestate in quanto esperti nel proprio campo disciplinare e compatibilmente con l'assolvimento dei propri compiti istituzionali di insegnamento e di servizio. 
Tuttavia, la giurisprudenza ha inteso tale deroga non operante nel senso di ammettere generalmente la legittimità di ogni attività svolta per conto di amministrazioni pubbliche, ma limitata alle sole eccezioni alle incompatibilità già normativamente previste (perizie giudiziarie e partecipazione ad organi di consulenza tecnico scientifica di alcuni Enti) che, rientrando nei compiti istituzionali dei soggetti pubblici, gli stessi ritengano opportuno far svolgere da docenti universitari a tempo pieno. 
Viene con ciò ribadito il principio generale della incompatibilità dell'attività di docente universitario a tempo pieno con qualsiasi attività professionale e di consulenza esterna o con qualsiasi incarico retribuito. 
Relativamente al personale a tempo parziale, si rappresenta che l'articolo 1, comma 56, della legge 662/1996 pur consentendo l'espletamento di attività libero professionale al suddetto personale, preclude agli stessi di ricevere incarichi da parte delle amministrazioni pubbliche. 
Detta disposizione di carattere generale non si applica ai docenti universitari, in quanto per gli stessi vige la disciplina speciale di cui al DPR 382/1980, che afferma in generale la compatibilità con lo svolgimento di attività libero professionali, senza porre ulteriori limitazioni per i docenti a tempo parziale. 
Va da sé che, relativamente alle modalità di affidamento degli incarichi professionali di progettazione a personale docente a tempo parziale, gli stessi devono essere espletati con le procedure di cui agli articoli 62 e seguenti del DPR 554/99. 
Invece la possibilità di affidare al personale docente pur non appartenente all’Ufficio Tecnico dell’Ateneo, incarichi di progettazione interna, remunerati con l’incentivazione di cui all’articolo 18 della legge 109/94 e s.m.i. non trova nello stato giuridico dell’ordinamento universitario punti di riferimento che consentano di ritenere detto personale equiparabile ai dirigenti assegnati all’Ufficio tecnico. 
Per quanto riguarda la possibilità per i dipartimenti universitari in quanto tali di partecipare alle procedure di affidamento degli incarichi di progettazione indetti da altre amministrazioni  occorre considerare che l’art. 17 della legge 109/94 e s.m. fornisce il seguente elenco, avente carattere tassativo, dei soggetti aventi diritto a concorrere per gli affidamenti stessi:
- liberi professioni singoli od associati;
- società di professionisti;
- società di ingegneria;
- raggruppamenti temporanei costituiti dai suddetti soggetti.
Diversa è l’ipotesi che i dipartimenti universitari delle facoltà tecniche costituiscano apposite società in base all’autonomia riconosciuta alle università dalla legge 9 maggio 1989, n.168 e s.m.i., ed in particolare alla possibilità per gli istituti universitari di ricorrere, quali forme autonome di finanziamento, anche a corrispettivi di contratti e convenzioni nonché a proventi di attività.

In base a quanto sopra considerato, 

Il Consiglio 
- accerta che l’attività di docente universitario è incompatibile con l’attività professionale di progettazione e di direzione lavori e che l’attività di docente a tempo parziale, in virtù della disciplina speciale di cui al DPR 382/1980, è compatibile con lo svolgimento di attività libero professionali e pertanto tale personale può svolgere incarichi di progettazione nell’ambito delle competenze previste dai rispettivi albi professionali, mentre non può espletare incarichi di progettazione interna, remunerati con l’incentivazione di cui all’articolo 18 della legge 109/94 e s.m.i.; 
- accerta che la L.109/94 e s.m. e il D.Lgs.157/95 non contemplano la possibilità che un’amministrazione, mediante stipula di apposita convenzione con l’Università, si avvalga delle strutture di quest’ultima per la predisposizione di elaborati progettuali; 
- manda all’Ufficio Affari Giuridici perché comunichi la presente deliberazione al soggetto istante.